Karakter Programmabegroting 2022: beleidsarm, in financieel onzekere tijden met inzet op herstel en blik naar voren
Deze laatste begroting in de bestuursperiode 2018-2022 is er een in onzekere tijd. Onzeker in de zin van veel veranderingen, die van invloed zijn op de financiële vertreksituatie van de begroting. Het betreft de gevolgen van corona, de komst van een nieuw kabinet en last but not least de veranderingen in de financiële verhouding tussen rijk en gemeente.
Ten opzichte van de in de Perspectiefnota 2022 (voorjaar 2021) geschetste situatie is er op een aantal dossiers het nodige veranderd. Er is meer zicht op de financiële compensatie van het rijk voor de kosten van corona. Verder zijn tussen kabinet en VNG voor het jaar 2021 en 2022 afspraken gemaakt over een compensatie van de gestegen kosten van de jeugdzorg en er zijn ontwikkelingen rond de herijking van het gemeentefonds. Er bestaat nog geen zicht op de komst van een nieuw kabinet en een nieuwe regeerakkoord.
De financiële situatie van de gemeente voor het begrotingsjaar 2022 is door deze ontwikkelingen sterk verbeterd. Voor de jaren 2023 is dat nog niet het geval en overheerst nog onzekerheid. Gelet op deze onzekerheden is, zoals ook aangegeven in de Perspectiefnota 2022, in deze programmabegroting zeer terughoudend omgegaan met voorstellen die het begrotingsbeeld structureel nadelig beïnvloeden. En zijn er ook geen voorstellen opgenomen die het mogelijk maken om het bestaande tijdelijke beleid tot en met 2022 (uit het Coalitieakkoord) in of vanaf 2023 te verlengen.
Deze terughoudendheid vanuit het oog van het structureel begrotingsevenwicht laat onverlet dat wij initiatieven nemen om de maatschappelijke vraagstukken van de stad en haar inwoners/instellingen het hoofd te bieden. En gebruik te maken van mogelijkheden die zich in de gemeente voordoen. Met waar nodig de inzet van eenmalige financiële middelen. Zo worden bedrijven en verenigingen ondersteund om de gevolgen van de corona maatregelen te doorstaan. De maatregelen hiervoor zijn opgenomen in het coronaherstelplan ‘Zoetermeer veerkrachtig uit de crisis’. Hiervoor zijn in de begroting incidentele middelen voorhanden.
Daarnaast zijn voorstellen in voorbereiding om de in Zoetermeer 2040 onderkende vraagstukken ter hand te nemen. De ideeën/voorstellen hiervoor betreffen een breed palet van maatregelen variërend van het verbeteren van de wijken van de toekomst, ondersteuning van het onderwijsaanbod tot het ondersteunen van verenigingen en instellingen in hun investeringsplannen. De concrete raadsvoorstellen hiervoor worden eind 2021/begin 2022 aan de raad gepresenteerd. Onze inzet hierbij is om de uitvoering van deze voorstellen nog in 2022 te starten. Om dat ook budgettair mogelijk te maken stelt het college in de Programmabegroting 2022 voor om ten laste van de reserve Fonds Zoetermeer 2040 voor het begrotingsjaar 2022 een reservering van € 15 mln. op te nemen. Het feitelijke beschikbaar stellen van deze reservering vindt plaats op basis van de bespreking met en besluiten van de raad.
Financieel perspectief op hoofdlijn in cijfers
In de Perspectiefnota 2022 is een aantal landelijke ontwikkelingen geschetst, waarvan de uitkomsten grote invloed hebben op het begrotingsbeeld van de gemeente. Het betreft met name de volgende vier dossiers met de financiële verhouding tussen rijk en gemeenten:
1. compensatie jeugdzorg;
2. bijdrage Wmo;
3. opschalingskorting;
4. herijking gemeentefonds
Voor zover de ontwikkelingen in de financiële verhouding inmiddels hebben geleid tot harde toezeggingen van het kabinet, zijn deze in het onderstaande financieel perspectief verwerkt. De – eerdere – verwachtingen met betrekking tot de mogelijke structurele compensatie voor kosten jeugdzorg (vanaf 2023) en de gestegen kosten voor het gebruik van de Wmo (vanaf 2021) zijn, bij gebrek aan duidelijkheid hierover van het kabinet, niet langer in het financieel perspectief opgenomen.
Daarnaast wordt het financieel beeld beïnvloed door structurele gevolgen van meldingen in het Tweede Tussenbericht 2022.
Een gedetailleerde toelichting van het verloop van het begrotingsbeeld vanaf de Perspectiefnota 2022 is opgenomen in het onderdeel Financiële begroting.
Uit de tabel blijkt dat het begrotingsbeeld voor het jaar 2022 ten opzichte van de situatie in het voorjaar sterk is verbeterd. Het in de Perspectiefnota 2022 geschetste tekort van € 6,836 mln. is in 2022 omgeslagen in een overschot van € 1,037 mln. Voor de jaren vanaf 2023 is het beeld, in afwachting van besluitvorming van een nieuw kabinet over met name de compensatie van de kosten van de jeugdzorg en Wmo en de opschalingskorting, onverminderd negatief of op zijn best onzeker. De inhoud en potentiële omvang van die ontwikkelingen worden aan het eind van deze inleiding wel kort geduid.
De verbetering van het begrotingsbeeld 2022 ten opzichte van de situatie van de Perspectiefnota 2022 is het gevolg van een veel hogere vergoeding door het rijk van de kosten van de jeugdzorg in 2022. Het kabinet heeft naar aanleiding van een uitspraak en advies van zogenoemde Commissie van Wijzen (arbitragecommissie) besloten de gemeenten voor 2022 te compenseren met een bedrag van € 1,314 miljard (aandeel Zoetermeer € 11,6 mln.). Dit is aanvullend op het eerder toegezegde bedrag van € 300 mln. (aandeel Zoetermeer € 2,6 mln.). Het financieel effect van deze besluiten maakt deel uit van de posten onder punt 8.
De commissie adviseert ook een aantal inhoudelijke maatregelen (de ’Hervormingsagenda’) uit te werken dat tot een structureel (inhoudelijk en financieel) houdbaar jeugdstelsel moet leiden. De uitwerking van deze agenda moet begin 2022 zijn afgerond. Het nieuwe kabinet kan besluiten nemen over de noodzakelijke aanpassingen aan het jeugdhulpstelsel en de financiële structurele compensatie van gemeenten. In afwachting van de concretisering van maatregelen en besluitvorming daarover is de eerdere verwachting van € 2,6 mln. aan bijdrage vanaf 2023 niet meer in het begrotingsbeeld opgenomen (regel 7).
De financiële problematiek van de gestegen kosten van Wmo door het maximeren van de eigen bijdrage heeft nog niet geleid tot een aanvullende bijdrage van het rijk. Het vraagstuk is wel van verschillende kanten onder de aandacht gebracht bij de departementen en Tweede Kamer als input voor een nieuw regeerakkoord; de (financiële) uitkomst hiervan is in afwachting van een nieuw kabinet ongewis. Vanwege deze onzekerheid is deze post/bedrag niet langer opgenomen in het begrotingsbeeld (regel 6).
In de derde plaats speelt het vraagstuk van de opschalingskorting. Deze door het rijk op het gemeentefonds toegepaste korting loopt in de tijd op. De oploop is voor de jaren 2020 en 2021 bevroren. De VNG heeft bij het kabinet onder meer aangedrongen om de oploop van de korting ook voor het jaar 2022 te bevriezen. Dit is inmiddels door het kabinet toegezegd (zie Actualiteit: Septembercirculaire 2021).
Tenslotte is het proces rond de herijking van de verdeling van het Gemeentefonds over de gemeenten een stap verder. De beoordeling van de uitkomsten van deze herijking is nog in volle gang. Een besluit over de herijking komt niet eerder dan in 2022 en wordt naar verwachting gepubliceerd in de meicirculaire van het jaar 2022. Indien de besluitvorming door het kabinet in 2022 plaatsvindt, wordt de herijking van het gemeentefonds vanaf 2023 geeffectueerd. Het financiële gevolg naar de gegevens van augustus 2021 voor Zoetermeer is een nadeel van € 1,9 mln. in 2023 oplopend naar € 6,6 mln. vanaf 2026.
Financiële ontwikkelingen: een vooruitblik
In het hiervoor geschetste begrotingsbeeld komt voor de jaren 2023 en verder nog geen rooskleurig beeld naar voren. Een verwacht begrotingstekort vanaf 2023 van ruim € 11 mln. biedt geen florissante vooruitblik.
Tegelijkertijd moet beseft worden dat in de situatie vanaf 2023 nog geen rekening is gehouden met de mogelijke en verwachte structurele gevolgen van de compensatie van de kosten van de jeugdzorg. En ook de potentiële besparingsmogelijkheden vanuit de eerder aangehaalde Hervormingsagenda moeten nog (inhoudelijk/financieel) op haalbaarheid worden getoetst. Op basis van een – globale – inschatting is onze verwachting dat de combinatie van structurele rijksvergoeding en besparingspotentieel minimaal een bedrag van € 11 - 13 mln. oplevert.
Het kunnen realiseren van de geraamde kostendaling is afhankelijk van de mogelijkheden, die de hervormingsagenda van het rijk en VNG (commissie Sint) bieden en de keuzes die de gemeente hierin maakt. Daarnaast wordt bij financieel effect van deze besparingsmogelijkheden rekening gehouden met in de begroting al opgenomen besparingen uit Ombuigen en vernieuwen. Tenslotte bestaat de kans dat sprake is van faseringsverschillen in het realiseren van de besparingen. Indien dit aan de orde is, biedt de weerstandscapaciteit (reserve vrij inzetbaar) enige ruimte om die faseringsverschillen op te vangen.
Bovenstaande inzet leidt ertoe dat het gepresenteerde begrotingsbeeld vanaf 2023, na besluitvorming van een nieuw kabinet, er in ieder geval beter voor komt te staan. Ontwikkelingen met een negatief effect op het begrotingssaldo zijn de mogelijke gevolgen van de herijking van het gemeentefonds. De herijking betreft een verandering in de verdeling van het gemeentefonds over alle gemeenten. De signalen tot nu toe zijn dat de gevolgen daarvan voor Zoetermeer negatief dreigen uit te pakken: € 1,9 mln. in 2023 oplopend naar € 6,6 mln. vanaf 2026.
Een besluit tot herijking van het gemeentefonds, zowel naar inhoud als naar ingangsdatum, vraagt een besluit van het nieuwe kabinet. Een besluit wordt niet eerder dan in het voorjaar van 2022 verwacht, waarna de invoering en financiële gevolgen van de herijking op zijn vroegst vanaf 2023 optreden.
Actualiteit: Septembercirculaire 2021
De in de Programmabegroting 2022 - 2025 opgenomen cijfers zijn gebaseerd op de peildatum 1 september 2021. Een continue aanpassing van cijfers aan nieuwe feiten en ontwikkelingen is praktisch niet mogelijk en vanuit oogpunt van bestuurlijke rust in het besluitvormingsproces ook niet wenselijk. Niet voor niets zijn in de Planning en Control cyclus verschillende peilmomenten tijdens het jaar opgenomen waar steeds opnieuw de ‘balans wordt opgemaakt.’
Een van de pijlers van de P&C cyclus is dat de gevolgen van de meicirculaire (2021) worden betrokken in de Programmabegroting (2022) en dat de gevolgen van de septembercirculaire (2021) niet worden betrokken in deze programmabegroting maar worden betrokken in het volgende voorjaarsdebat (in 2022). Zie ook bijlage 1 Spelregels begrotingsbeleid.
Deze hoofdregel neemt niet weg dat de inhoud van een septembercirculaire wel relevant kan zijn voor het inzicht in het najaarsdebat. Dat is dit jaar het geval. Uit de ‘Prinsjesdag-stukken’ komt in, in grote getallen, naar voren dat:
- de opschalingskorting ook in 2022 wordt bevroren. Dit betekent voor Zoetermeer een eenmalig voordeel van € 1,9 mln.;
- het beroep op het BTW compensatiefonds door gemeenten is lager dan geraamd. Het overschot in dat fonds wordt in de algemene uitkering gestort:
Zoetermeer een eenmalig voordeel in 2021 van € 1 mln.;
- het accres van het Gemeentefonds vanaf 2022 stijgt door beleidsintensiveringen van het kabinet en een hogere loon- en prijsontwikkeling.
Het budgettair effect voor de gemeentebegroting is nog in onderzoek maar per saldo in ieder geval positief.
De financiële effecten van de Septembercirculaire 2021 voor het jaar 2021 worden verwerkt in het raadsmemo ‘financiële waterstanden’ eind december a.s. De financiële effecten voor de jaren 2022 en verder worden betrokken bij de volgende perspectiefnota.
Actualiteit: inhoudelijke opgaven
Gelet op de eerder geschetste onzekerheden is in deze programmabegroting zeer terughoudend omgegaan met voorstellen die een structureel beroep op het begrotingssaldo doen. Evenwel neemt niet weg, dat er diverse inhoudelijke opgaven zijn, die op korte termijn om inspanning van de gemeente vragen. Voorbeelden hiervan zijn de museale functie, wijkrestaurants en de handhavingscapaciteit. Deze inspanning is het financieel kunnen overbruggen van de periode naar een volgend gemeentebestuur. Het eenmalige voordeel uit het bevriezen van de opschalingskorting in 2022 biedt hiervoor de budgettaire ruimte. De voorstellen hiertoe vragen nog besluitvorming van de raad.
Tot slot, een aanloop naar een nieuw kabinet
Met een nieuw kabinet in aantocht (….) zal een nieuw regeerakkoord ook plannen bevatten met mogelijke inzet van extra budgettaire middelen op rijksniveau. En veranderingen in budgetten in de rijksbegroting werken door naar de omvang van het gemeentefonds. Hogere rijksuitgaven werken door naar een hoger gemeentefonds (andersom ook) via het zogenoemde accres. De budgettaire ruimte die een stijging van het accres biedt wordt – zoals gebruikelijk – eerst ingezet om de gevolgen van loon- en prijsontwikkeling op te vangen. Daarna moet het accres in het meerjarenperspectief dekking bieden voor de stijgende kosten doordat de stad ouder wordt. Zowel wat betreft de bevolking (met een hoger beroep op bijvoorbeeld Wmo voorzieningen als gevolg) als de infrastructuur (waardoor het onderhoud in de het openbaar gebied toeneemt).
De eventuele structurele effecten van de septembercirculaire vanaf 2022 worden, zoals gebruikelijk, betrokken bij het opstellen van de volgende perspectiefnota. De eventuele effecten voor het lopende begrotingsjaar 2021 worden verwerkt in het raadsmemo waterstanden eind 2021. Voor de goede orde wordt opgemerkt, dat er geen afzonderlijk raadsmemo met de gevolgen septembercirculaire wordt uitgebracht. De hoofdlijn is hierboven weergegeven.
Het college volgt de verschillende ontwikkelingen op de voet. In het vroege voorjaar van 2022 komt in de voorbereiding van de gemeenteraadsverkiezingen, een actualisatie van de financiële situatie in het formatiedossier beschikbaar.
De tabel toont dat de mogelijk structurele rijksvergoeding Jeugd in combinatie met het besparingspotentieel dat de commissie Sint heeft onderkend, voldoende soelaas kan bieden voor het begrotingstekort op meerjarenbasis. De gevolgen van de herijking van het gemeentefonds slaat het mogelijke begrotingsevenwicht weer uit het lood. Gegeven deze situatie geeft het college extra aandacht en capaciteit aan het thema ’kostenbeheersing jeugd’ en blijft bij het rijk en de VNG onverminderd aandacht vragen voor de structureel nadelige gevolgen van de opschalingskorting en de aanzuigende werking op het gebruik van de Wmo als gevolg van de maximering van de eigen bijdrage.
Zo lang een nieuw kabinet nog geen besluiten heeft genomen over de structurele doorwerking van het advies van de Commissie van Wijzen en er nog geen duidelijkheid bestaat over de inhoud van een nieuw Regeerakkoord en de gevolgen daarvan voor de gemeentelijke financiën ziet het college geen aanleiding om op dit moment een aanvullend pakket van bezuinigingsmaatregelen voor te bereiden. Het college volgt de verschillende ontwikkelingen op de voet. In het vroege voorjaar van 2022 komt in de voorbereiding van de gemeenteraadsverkiezingen, een actualisatie van de financiële situatie in het formatiedossier beschikbaar.
Financieel beeld en provinciaal toezicht
Bij de beoordeling van het begrotingssaldo moet in ogenschouw worden genomen dat – in het begrotingsjaar 2022 – het tekort voor een groot deel wordt veroorzaakt door incidentele kosten. Voornamelijk omdat de beleidsintensiveringen uit het Coalitieakkoord 2018-2022 zich niet verder uitstrekken dan tot en met 2022. Dit betekent dat de uitvoering van wenselijk geacht beleid stopt als de incidentele dekking wegvalt in 2023. Het is dan aan het volgende college om hierover keuzes te maken.
In onderstaande tabel wordt het begrotingssaldo in de periode van de meerjarenbegroting – per begrotingsjaar – gesplitst in structureel en incidenteel. Het structurele deel van het tekort is relevant in het kader van het provinciaal toezicht op de financiën. De provincie beoordeelt vooral of de structurele lasten worden gedekt door de structurele baten: zie onderstaande tabel.
Duiding begrotingstekort in relatie tot provinciaal toezicht
Volgens de eisen van de provinciale toezichthouder is het formeel gezien voldoende wanneer het eerste begrotingsjaar structureel en reëel in evenwicht is. Als dat niet het geval is, stelt de provincie als eis dat hiervan uiterlijk het laatste jaar van de meerjarenbegroting sprake is. Dat betekent dat de structurele baten hoog genoeg zijn om de structurele lasten te dekken en dat de ramingen van baten en lasten realistisch zijn.
De tabel toont, dat van het formele begrotingssaldo 2022 van € 963.000 negatief (regel A) een bedrag van € 6,641 mln. positief (regel A2) kwalificeert als een structureel overschot: de begroting 2022 is structureel en reëel in evenwicht. Voor de jaren 2023 en verder is dat nog niet het geval; voornamelijk het gevolg van de nog niet in de begroting geraamde (te verwachten) inkomsten rijksvergoeding jeugdzorg. Op basis van de in de tabel geschetste situatie is naar onze inschatting sprake van het zogenoemd repressief toezicht door de provincie en niet het zwaardere preventief toezicht.
Financieel beeld en reservepositie
Als gevolg van de verbeteringen in het financieel perspectief 2021 en 2022 is er een minder groot beroep op de reserve vrij inzetbaar nodig om de eerder verwachte begrotingstekorten af te dekken. En daardoor valt het bedrag waarvoor eerder een beroep op de Enecomiddelen was voorzien € 12,5 mln. lager uit. Het voorstel is om dit bedrag toe te voegen aan de reserve Enecogelden.
Op grond van besluitvorming in de raad van juni 2021 is een bedrag van € 60 mln. uit de Reserve Enecogelden overgebracht naar de reserve Fonds Zoetermeer 2040. Voorgesteld wordt om in 2022 het restant toe te voegen aan de reserve Fonds Zoetermeer 2040. Tenslotte stelt het college voor om binnen de reserve Fonds Zoetermeer 2040 een bedrag van € 15 mln. te reserveren. Die reservering biedt de raad de mogelijkheid om de kosten van – nog voor te leggen – voorstellen met betrekking tot de Omgevingsvisie Zoetermeer 2040 te kunnen dekken.
In het onderdeel Financiële begroting worden beide voorstellen nader toegelicht.